N南都
核心提示 1990年，中国施行刑诉法，首次确立了“民告官”的法律制度，曾被认为是巨大突破。然而实施23年以来，“民告官”之路并不顺畅：受理案件量极少，打赢的更少，打赢官司也未必能从政府那里得到执行。
行政诉讼法已到了非修改不可的地步。从本月24日至28日，十二届全国人大常委会第六次会议举行，将审议行政诉讼法修正案草案提上了议程。
“民告官”多因拆迁
1987年，农民包郑照因房屋被强拆，状告浙江苍南县政府，成“民告官第一人”，时任县长黄德余亲自出庭。两年后，行政诉讼法通过，1990年10月1日起施行，但23年未修改过。
“它改变了‘官贵民贱’的观念，使得老百姓和政府坐在同一个法庭接受裁判。”中国政法大学副校长马怀德曾如此评价。越来越多的人开始向政府“讨公道”。然而，截至2012年，全国共受理一审行政诉讼案仅191万件。
学者刘行指出，目前全国法院行政案件年受案12万件，“相对于全国数以万计的行政机关，不计其数的执法活动，可谓九牛一毛。这与民众的诉求，以及政府行政现状都明显不相称”。
浙江律师袁裕来在坊间有着“行政诉讼第一人”之称。2000年以来，他代理了数千件行政案件，告过260多个行政机关，“绝大部分与征地、拆迁有关。被告从基层政府一直到国家部委，浙江几乎每个地方政府都被我告过”。
尽管代理的多个重大案件胜诉，但他感叹，“很难，非常难”！
原告胜诉不到一成
赢了官司执行仍难
即使千辛万苦立了案，法院判决起诉方胜诉，执行也非常难。对付执行难，袁裕来有绝招，“在博客、微博上公开法院的判决，媒体一关注一曝光，法院和败诉的行政机关就吃不消了”。
但是其他“民告官”案件中的原告，大多没有袁裕来的影响力。由于法院缺乏强制执行手段，很多时候原告即使赢了官司，也难以讨回公道。
马怀德表示，总的来说，执行难的原因有三方面：被执行组织没有履行能力、部分行政机关无视法院、司法权力难以有效制约行政权。而司法权力难有效制约行政权，是因为法院的自身权威、独立性以及法官的独立性均不够。
尽管指定管辖、异地审理等有利于增加司法机关独立性，但在业内看来，变更管辖权增加了诉讼成本，过大的跨度也不利于执行。中国政法大学法学院副院长何兵指出，要从根本上解决问题，还必须修订其他相关法律，保证司法独立于行政权。
“红头文件”难起诉
现行行政诉讼法，对受案范围限制严格。对政府的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的决定、命令等，被视为抽象行政行为，不可起诉。但实际上，一些政府和部门常常以“红头文件”侵犯公民权益。
2007年，漳州平和县下发“红头文件”：无初中毕业证不能办结婚证。老百姓对这样荒唐的“红头文件”居然不能依法起诉。
“目前，行政诉讼法规定的受案范围，局限于行政相对人受到人身权、财产权的侵害。”北大法学教授姜明安说，受案范围狭窄，诸多方面的权利均不能保护，“要有效阻止‘红头文件’滥发现象，必须修改行政诉讼法”。
马怀德称，20多年前制定行政诉讼法时，并没有意识到“红头文件”可能成为侵犯公民、法人或其他组织合法权利的载体和形式，而且当时认为很多“红头文件”是行政执法的依据，“现在看来，行政机关依法行政意识的增强，行政机关的具体行政行为已经基本上受到各方面法律的约束”。
在现实中，行政诉讼被公认有三大难：立案难、审理难、执行难。
“起诉书递上去，有的法院根本不收、不立案。”袁裕来说，法院往往不会给任何理由，就是不予立案。北京一律师曾半年代理4起行政诉讼，但都未能立案，“上海某区法院立案庭法官说，区政府的意见是让你们冷静一下”。
一些地方法院对于告本地区行政部门的案子，由于担心自身利益受损，往往拒不受理。
马怀德曾披露，我国行政诉讼案件原告胜诉率不到10%，“原因就是，地方政府通过各种有形无形的方式干预”。袁裕来认为干预不可避免，法院的人、财、物等资源均受制于当地同级行政机关。中国行政法学研究会名誉会长应松年2011年就撰文称，行政诉讼法已经非修不可。
浙江台州法院系统曾试点“异地交叉管辖”，让法官在没有行政压力下判决。数据显示，异地管辖实施一年，台州此类案件中，政府败诉率从13.1%上升到62.5%。最高法院对此予以肯定，并将指定管辖、异地审理在各地推广。
□立法大事记
1989年，全国人大通过行政诉讼法，最高法院先后发布两个司法解释。
10多年里，还催生了4部规范行政权行使的法律：1994年公布的《国家赔偿法》、1996年通过的《行政处罚法》、1999年通过的《行政复议法》、2003年通过的《行政许可法》。
□行诉大事记
最贵的民告官案
2012年，上海一私人“博物馆”遭强拆，主人称丢失价值上亿元藏品，告区政府索赔2.89亿。这起“史上最贵民告官案”仍在审理中。
首例行政抗诉案
1990年富阳县红光、强烈两村在修复堤岸时为抢一块石头，引发村民斗殴。夏小松被公安局处拘留12天后，起诉富阳县公安局的处罚，原富阳县公安局局长出庭。
航企行诉第一案
2011年，因不服民航中南局做出的停飞决定，原东星航空的大股东湖北东星集团公司向广州白云区法院提起行政诉讼，请求判令民航的处罚决定无效。
